隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展和公共服務(wù)需求的日益增長，政府和社會資本合作（PPP）模式已成為推動公共項(xiàng)目發(fā)展的重要機(jī)制。自2014年正式引入我國以來，PPP模式經(jīng)歷了從推廣到規(guī)范發(fā)展的階段，并在2023年和2024年迎來了新的政策文件，標(biāo)志著我國PPP項(xiàng)目進(jìn)入了一個更加成熟和規(guī)范的新時期。為了幫助監(jiān)理工程師更好地理解和掌握2025年監(jiān)理工程師《目標(biāo)控制-土建》新教材中的考點(diǎn)，本文將對PPP模式的特點(diǎn)、主要參與方以及項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行詳細(xì)解析。

推薦>>2025年監(jiān)理工程師《目標(biāo)控制-土建》新教材考點(diǎn)

?

政府和社會資本合作（PPP）模式

政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）于1982年由英國提出，2014年正式引入我國，先后經(jīng)歷推廣、規(guī)范發(fā)展階段。2023年11月8日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>》（國辦函〔2023〕115號）頒布，規(guī)定了PPP新機(jī)制。2024年3月29日，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP項(xiàng)目的實(shí)施管理進(jìn)行了新的系統(tǒng)性規(guī)定。為了進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范PPP項(xiàng)目的執(zhí)行，《政府和社會資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》和《政府和社會資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》陸續(xù)發(fā)布。這些文件的出臺標(biāo)志著我國PPP進(jìn)入一個更加規(guī)范、透明和可操作的階段。1.PPP的特點(diǎn)、主要參與方及項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域

（1）基本概念

PPP是Public（政府）、Private（私人資本）、Partnership（合作）三個英文單詞的首字母，Private（私人資本）在我國被譯為“社會資本”。由于PPP在不同發(fā)展階段，其內(nèi)涵有所不同，所以不同國家、組織對于PPP的定義不盡相同。結(jié)合聯(lián)合國發(fā)展計劃署、世界銀行、中國國家發(fā)展改革委、中國財政部等的定義，PPP可理解為政府和社會資本在風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)上建立并維持長期的合作伙伴關(guān)系，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢及特長，最終為公眾提供質(zhì)量更高、效果更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)的一種項(xiàng)目投融資方式。

（2）特點(diǎn)

PPP自提出以來已被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，尤其適合大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都得到廣泛應(yīng)用。PPP的核心特征是：伙伴關(guān)系、利益共享以及風(fēng)險共擔(dān)。具體體現(xiàn)在：①適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常投資規(guī)模大、項(xiàng)目生命周期長；②實(shí)施方式眾多（BOT、TOT等），付費(fèi)機(jī)制多樣（使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等）；③政府部門通過與社會資本簽訂協(xié)議和合同，有利于分散和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險；④減少政府的直接財政負(fù)擔(dān)，減輕政府的借款負(fù)債義務(wù)；⑤充分發(fā)揮社會資本的先進(jìn)技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率；⑥引入社會資本和使用者付費(fèi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的利益共享，提前滿足社會和公眾需求。

（3）主要參與方

PPP項(xiàng)目的參與方主要包括政府、社會資本、項(xiàng)目公司、融資方、承包商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。各參與方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系依托各種合同和協(xié)議。其中，政府與社會資本或項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目合同為核心合同。

社會資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人，但實(shí)踐中社會資本通常專門成立針對項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的具體實(shí)施。項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體，是社會資本專門為特定PPP項(xiàng)目設(shè)立的特殊目的機(jī)構(gòu)（SpecialPurposeVehicle，SPV），由社會資本（一家企業(yè)或者多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可由政府和社會資本共同出資設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的無追索或有限追索。

PPP項(xiàng)目的融資方是指為項(xiàng)目提供資金的機(jī)構(gòu)，通常為商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)、信托公司以及相關(guān)基金等。根據(jù)PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模，融資方可以是一兩家，也可以是多家組成的財團(tuán)，融資方式具體可以采用貸款、債券、資產(chǎn)證券化等多種形式。

PPP項(xiàng)目的全過程涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、合同談判及簽訂項(xiàng)目執(zhí)行和移交收尾諸多方面和環(huán)節(jié)。社會資本介入PPP項(xiàng)目的時間和階段，決定了所采用的具體實(shí)施方式。

（4）項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域

PPP應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

通過對政府和社會資本合作（PPP）模式的深入分析，我們可以看到，PPP不僅是一種創(chuàng)新的投融資方式，更是推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。監(jiān)理工程師作為項(xiàng)目實(shí)施的重要參與者，必須對PPP模式有全面的認(rèn)識和理解。隨著2025年監(jiān)理工程師《目標(biāo)控制-土建》新教材的發(fā)布，我們期待各位監(jiān)理工程師能夠緊跟政策導(dǎo)向，掌握考點(diǎn)內(nèi)容，為我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會發(fā)展貢獻(xiàn)力量。